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中国电力工业改革三十年
发布时间:2010-8-31  浏览次数:3214次

中国电力工业改革,最早是为解决缺电的难题而开始的。

    1978年之前,全国经历了十几年的长期缺电局面,各省(区)市大城市的企业经常停三开四,拉闸限电。经电力部调查1978年全国缺电1000万千瓦,缺电原因就是缺乏投资。当时电力仍由国家制定计划、立项拨款,电力部一家独办。“一家办电”,“多家用电”各省(区)市争抢总量不大的“电力蛋糕”。

  在此情况下,国家计委建议中央和地方合作办电,实行“谁投资,谁用电,谁受益”的办法。1981年山东龙口电厂一期2台10万千瓦机组开工建设,总投资2.05亿元。中央和地方各出部分投资,中央投资从国家计划内解决,地方投资从地方全民企业、乡镇企业、生产大队分年集资。

  龙口电厂开工是中国电力工业发展史上具有开创意义的一件大事,它打破了电力部门独家办电,实行中央和地方合作办电,并且初步试探了股份制办电。自2003年以后,江苏谏壁,上海闸北以及其他省(区)市相继仿效,从合作办火电,到合作办水电,如广西岩滩、湖北清江、四川二滩、云南漫湾等大型水电站都采取中央、地方合资办电方式。

  1983年水电部根据中央指示,召开农村电气化试点县座谈会,国务院批转了水电部“关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告”。

  之后,全国县以下用电量从1978年的242亿千瓦时,增长到1998年的4599亿千瓦时。20年农村用电增长19倍。1998年6月前全国约2400个县,其中760个县级电力企业由中央电力部门直管直供,1040个地方所属县级供电企业由省级电力公司采取趸售方式供电,其余600个县级电力企业是地方自建、自管、自供、枯水期从大电网补充供电的、以小水电为主的供电企业。这次会议形成了以地方为主发展农村电气化事业的模式和政策措施。

  改革方向之争

  1978年之前,电力经营实行统收统支政策,即经营收入上缴国家财政、基本建设及维持简单再生产的支出由层层编制生产基本建设计划、逐级进行审批调拨。从建国以来到1978年一直实行低廉的销售电价,中央、省(市)区各级电力部门都称不上是有自主经营、自我发展、自我改造能力的企业。1978年后经过放权让利,承包经营,下放企业自主权的改革后,各级电力企业才逐步获得活力。

  1978年以来,电价改革主要出台了三项改革措施:一是实行“新电新价”,1985年6月国务院批转国家经委 “关于鼓励集资办电,实行多种电价的暂时规定”,对集资新建的电力项目实行还本付息的原则核定电价水平,打破了单一的电价模式,培育了按照市场规律定价的机制;二是出台了“二分钱”的电力建设基金,为各省(区)市地方电力企业扩大再生产提供了稳定的资金渠道;三是实行“燃运加价、煤电联动”,随着燃料、运输价格上升相应提高上网电价,2003年国务院又批准了国家发展改革委制定的“电价改革方案”,方案中规定配合电力体制改革将逐步推行发、输、配、售电价四个环节的电价形成机制和电价管理原则,为电力工业市场化改革奠定了基础。

  1987年7月国务院负责人在“全国电力体制改革座谈会”上提出“政企分开,省为实体,集资办电,联合电网,统一调度”的电力体制改革20字方针,强调为了解决缺电,在中国以各省(区)市为主体发展经济的情况下,以省(公司) 为实体,有利于加快电力建设。同时,电网是跨省的,跨省电网采取联合电网方式,便于“同舟共济、团结治网”。跨省电网和省电网都要成为各种所有制、各种不同形式电网的联合体。而电网仍要维持统一调度,分级管理的体制。

  1989-1991年,中国五大区域电力公司除东北成立电力总公司外,华东、华北、华中、西北四大区域电力公司都通过各区域电网领导小组的讨论,决定成立区域电力联合公司,确定了区域电力公司和各省(区)市电力公司都为公司法人实体,并且实行在区域联合电网内水、火互济、互通有无,削峰填谷、互为备用、稳定频率,安全供电等“同舟共济、团结治网”的管理模式。

  1997年国务院发出通知组建国家电力公司,通知规定:“国家电力公司是国家授权的投资主体及资产经营主体,是经营跨区送电的经济实体和统一管理国家电网的企业法人。国家电力公司不是一个行政性公司,而是一个以资产为纽带,按现代企业制度组建的一家大型国有公司。”

  国家电力公司组建后,电力部随之撤消。而国家电力公司新任领导,却不是遵照国务院的要求去办企业的。国家电力公司强调电力工业具有“自然垄断”特性,不仅要对电网、骨干电厂、调峰调频电厂都要“管住”,而且还要对核电、天然气及新能源都要“管住”,“管住”了安全才不出问题;还强调对电网实行四统一,即:“统一规划、统一建设、统一调度,统一管理”,电网经营企业要“集市场单一购卖者、市场交易中心,生产调度中心为一体”等等,回复到改革前电力工业部“集中、垂直、一体化”的垄断管理体系,国务院的通知成为一纸空文。

  20世纪末21世纪初,电力工业发展环境发生了明显变化,一是集资办电发展迅速,二是国家电力公司统一管理电网,又有直属发电厂在电网调度上偏重直属,轻视非直属,广大地方电力企业要求在电量、电价、电费上给予“公平、公正、公开”待遇。

  中央要求改革的总体目标是:“打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,促进全国联网,构建政府监督下的政企分开,公平竞争,开放有序,健康发展的市场体系。”

  根据中央的要求,从2000年开始到2002年,“电力体制改革方案”在国家发改委牵头下,广泛征求电力系统内外人士的意见,酝酿了整整两年。而电力系统却认为:电力行业是垄断行业,电力生产运行特性是“发、输、配一体运行,产、供、销同时完成”,担心改革影响电网安全稳定运行,因此,电力工业需要集中管理……等等。

  2002年初,国务院常务会议讨论,最终才通过了“电力体制改革方案”,自当年3月正式公布施行,电力工业进入了市场化改革的新时期。

  重发轻供不管用

  从2003年到2008年,“电力体制改革方案”颁布施行已经5年,5年内重组了国家电力公司,成立国家电网公司,南方电网公司,五大发电集团公司和四大辅业集团公司,共11个集团公司。2003年成立国家电力监督管理委员会和颁布了“电力监管条例”。

  但是改革并不是一帆风顺的,电网企业主辅分离、主“多”分离的改革滞后;电网输配分开及农电体制改革停滞不前;电价改革仍需要积极推进。

  中国是发展中国家,面对长期缺电瓶颈,在电力发展上却一直存在“重发轻供不管用”的问题。在电网建设上,则更加朝着远距离、超高压乃至特高压输电方向发展,电网结构特别是受端系统和广大农村电网规划建设十分滞后,城市配网和农网建设更是远远落后于主网建设,历史欠账甚多。

  在管理体制上,追求直管、代管、控股,而缺乏真诚帮助、扶植农村电网的思想。对于大电网、大城市一旦发生停电,固然应该十分重视,紧急组织抢修保电,而对农村停电有时甚至十天半月没有及时修复的问题却长期忽略,并且这种事件并不鲜见。

  事实上,国有大中型电力企业都应该要坚持公用事业性质,坚持“以人为本”的理念,不能利用垄断地位侵占国有资产,转移国企利润,更不能在垄断条件下“私有化”发电企业和电网企业。而对待地方电力企业,则不能采取压制的办法,廉价购电、高价卖电、杀价收购小水电和地方电网、谋取小集团利益的这些行为,需要被明令禁止。

  从上世纪90年代起,各省(区)市陆续建立地方电力、能源、建设投资公司,形成地方办电的生力军。30年电力工业改革开放的历史就是打破独家办电、实行投资主体多元化的历史。30年历史证明电厂可以大家办,尤其是厂网分开后,五大电力集团和众多地方投资企业合作兴办电厂,互相参股、控股,按“公司法”组成有限责任公司或股份有限公司,正在走向现代企业制度。

  拖后腿的电网问题

  既然电厂可以大家办,电网为什么不能按股份制的办法大家来办呢?目前,电网发展严重滞后于电源发展,其原因是电网仍没有打破一家独办的局面。

  厂网分开后,电源投资主体猛增,从2002年-2006年,电源年投资额从747亿元,增加到3122亿元,平均增长高达43%,而同期电网投资从1578亿元增加到2106亿元,年均增长仅8%。

  目前,电网公司是一家拥有1.3万亿巨额国有资产的独资企业,名义上是所谓的“集团化运作,集约化经营,精细化管理”,但实质是传统的“集中、垂直、一体化”高度垄断的管理体制。从上到下,各级电网企业都没有进行现代化企业制度改造,因此大小腐败案件不断产生,缺乏有效监督。

  因此,需要按照发电厂实行现代企业制度的经验,按照国务院文件所确定的改革方针和步骤对国家电网公司、区域电网公司、各省(区)市电力公司和县级供电企业逐级进行现代企业制度的改造。

  对电力企业进行现代企业制度改造是中央和国务院的既定方针,多元投资主体集资、合资、互相控股、参股办电、客观上需要按照公司法组成股份制公司。而对电网公司来说,为了扭转电网发展滞后局面,势必也要实行多元化投资主体集资、合资、互相控股、参股办网,坚持“一家办网,一家管网”,已经走进死胡同,电网滞后局面永远摆脱不了的。

  因此,对国家电网公司、区域电网公司到各省(区)市电力公司、县一级电力公司企业实行现代企业制度改造,是一项必须进行的改革措施。

  30年改革特别是厂网分开的改革,证明电力体制改革和电力运行特性可以得到完美的结合。担心改革是否会把电力系统搞乱,影响电网安全稳定运行的疑虑可以完全打消。全世界多数国家的发、输、配、售电力企业,有众多投资主体主要是私营企业组成,他们都是分开管理经营的。

  此外,30年电力工业改革的一条重要经验就是要调动中央和地方两个办电积极性,上世纪80年代初中央对发展农村电气化事业已经确定“地方为主,县为实体,自主经营,统一调度”的原则,建立了占全国2/3县的地方所属县级农电企业。

    5年实践已经证明,中央企业“代管”、“控股”、“改制”地方企业等等,都不能促使地方农电事业的进一步发展。尤其是今后二三十年,为了开展新农村、新城镇的建设,为了更有效地开发、利用当地小水电、风电、太阳能、沼气、生物质能发电等可再生能源和加强受端电网和基础电网的建设,更要进一步发挥中央、地方、企业,以及公营、民营等各方面的积极性。因此,需要坚持国务院文件规定的,组织县级股份制供电企业,以地方为主进行农电体制改革。(来源:中国电力新闻网  陈望祥  1985年任水电部政策研究室副主任,1988年任中国电力企业联合会秘书长。离休后,2003年任中国投资协会能源研究中心副会长,地方电力委员会顾问,是电力工业改革30年的亲历者。)

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